Derechos por uso del espectro y Nobel de Economía 2020

Se ha vertido mucha tinta y ocupó un continuo espacio en los medios los efectos negativos del incremento propuesto por la Secretaría de Hacienda (SHCP) el monto de derechos por el uso del espectro concesionado en la iniciativa de ingresos de la federación 2021. 

Como algunos dicen, la SHCP “recapacitó” y sólo aplicó un aumento de 3.5 por ciento (inflación esperada para evitar deterioro en términos reales) a los derechos aplicables a las frecuencias en las bandas de 800 y 850 MHz, en lugar de 48 por ciento propuesto originalmente para ellas.

En cambio, los montos de los derechos para las frecuencias en las bandas con potencial uso para los servicios móviles de 5G (bandas de 600 MHz, “L” y 3.3 a 3.6 GHz) permanecieron en niveles de 186 por ciento mayores a los propuestos por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Dichas bandas se señalan en los montos de los derechos contenidos en los artículos 244-H, 244-I y 244-J de la iniciativa y ahora en el dictamen aprobado a la Ley Federal de Derechos.

Los derechos aplicables al uso del espectro son revisables anualmente y cada año forman parte de la iniciativa del paquete económico que se presenta al Congreso. 

El sector de las telecomunicaciones móviles no puede estar permanentemente reactivo esperando a que se determinen cuáles serán los cambios discrecionales a los montos en los derechos de referencia que la SHCP considere, dada la situación coyuntural de las finanzas públicas. 

Son faltos de visión quienes sólo claman por una “disminución” o “baja” de los derechos, que tal vez es igualmente discrecional que los aumentos que se propusieron o se propongan en el futuro, aunque se argumente un benchmark internacional con los pagos recurrentes en países donde existan.

Lo que se requiere es una reforma a la Ley Federal de Derechos para que los montos por derechos para el uso del espectro que se apliquen anualmente, como contraprestación por un bien cuya propiedad es originariamente de la nación, provengan de un mecanismo no discrecional y que otorgue certidumbre en su trayectoria en el tiempo. 

Los montos deben resultar de la información propia del sector de las telecomunicaciones móviles en México y de un mecanismo de mercado. Todo ello se puede realizar para las futuras concesiones que se asignen en frecuencias actualmente prospectivas para el cambio tecnológico en el ecosistema digital como lo son los servicios 5G. 

Es fundamental para sectores intensivos en capital y de proyectos con retornos de la inversión de largo plazo o larga vida útil dar certidumbre a las variables tanto regulatorias como tributarias, lo cual se puede obtener por medio de los mecanismos de licitaciones como los que se han utilizado en la asignación del espectro llevadas a cabo por el IFT.

El IFT tiene la capacidad técnica para diseñar licitaciones que incluyan tanto el monto inicial (el denominado coloquialmente “guante” desde las cuestionables licitaciones del calderonato) como los montos anuales de derechos a favor del Estado. Este monto se transforma en las pujas o posturas que signifiquen la representación del valor presente de ambos componentes, incluso estableciendo en las bases de licitación las actualizaciones de los derechos anuales durante la vigencia de la concesión. De esta manera el flujo de los derechos al menos permanece constante en términos reales, así como las consecuencias de no honrar los términos y condiciones de pago de tales derechos establecidos, producto del mismo evento de licitación. 

El IFT ha organizado licitaciones de formato múltiple ascendente y combinatoria de reloj conforme a los principios ideados por los premios Nobel de economía 2020.

Qué mejor coincidencia que discutir el monto relativo de los derechos por espectro para diferentes frecuencias y sus incrementos que con la fecha que fue otorgado el Nobel de economía 2020 a Paul Milgrom y Robert Wilson. Ellos mejoraron la teoría de las subastas e inventaron nuevos formatos de subastas que han revolucionado los mecanismos de asignación de recursos entre agentes económicos, obteniendo beneficios para ambas partes en una subasta (v. gr. licitador y licitantes en una asignación de frecuencias de espectro).

Incluir la determinación de los derechos en las licitaciones de espectro puede mejorar no sólo los montos a cubrir anualmente (sin que afecten las inversiones necesarias para el despliegue de redes 5G), también el esquema de derechos como un todo. Lo anterior porque los montos no son sólo diferentes por bandas de frecuencias sino diferentes dependiendo de las regiones donde se divide el territorio nacional, siendo siempre el de mayor monto la región centro del país. 

Cabe preguntar si las diferencias del monto entre regiones pueden ser establecidas de una mejor manera. Para ello, sería mucho mejor incorporar el flujo de derechos en las posturas de las licitaciones que cualquier benchmark o formulación para determinarlas. Será cuestión de análisis ex post determinar qué información fue la relevante para determinar los diferenciales entre regiones que resulten.

Los futuros concesionarios de frecuencias para 5G, como en licitaciones anteriores, tienen lo que se denomina en la teoría de las subastas “valores privados y comunes”. En particular, el valor para cada concesionario de una frecuencia en determinada región depende si tiene o puede tener frecuencias en regiones colindantes, con el objeto de evitar extracciones de rentas entre participantes que, con posterioridad, aprovecharán las complementariedades por proximidad geográfica en transacciones en el mercado secundario de espectro.

Milgrom, Wilson y perfeccionado por McAfee, innovaron el formato de subasta múltiple ascendente, en la cual se ofrecen todas las frecuencias a ser asignadas en diferentes áreas geográficas en forma simultánea, permitiendo pujas en diferentes “rondas” sucesivas en el tiempo. Lo anterior es para que la incertidumbre de rangos del monto de las posturas (el valor relativo a las complementariedades entre regiones y el riesgo de haber pujado en un monto en demasía) sea minimizado y resulten en una asignación de mayor eficiencia, es decir, procurando que sea maximizado el valor social del uso de tales frecuencias.

Otro formato de licitación o subasta en telecomunicaciones móviles es la “combinatoria de reloj”. En ella los futuros concesionarios pujan por “paquetes” de frecuencias, es decir, se tienen dos variables en cada postura: el “paquete” de frecuencias y el monto ofrecido por éste. Lo anterior requiere un extenso algoritmo, toda vez que el conjunto de posibles paquetes puede ser extenso y para cada paquete le corresponde una postura determinada.

Dada toda esta experiencia del IFT en aplicar ambos tipos de formato, y las inminentes y necesarias futuras licitaciones de frecuencias para servicios 5G, ¿por qué no incluir en estos diseños de licitación el flujo anual de derechos a pagar por los concesionarios durante su concesión? 

Así se terminaría con la discrecionalidad, el riesgo anual de incrementos en derechos cuyo solo objeto es recaudatorio en favor de las necesidades de las finanzas públicas en situaciones coyunturales. 

De continuar la circunstancia actual, es de esperarse que la situación de las finanzas públicas siga al menos igualmente presionada, por lo que sería naïve pensar que en la iniciativa de ingresos de 2022 no vuelva a incluir un incremento de derechos por uso de espectro,[1] incluso de mayor magnitud que las propuestas para 2021. Tal vez en esa ocasión no se vaya a “reconsiderar”.

Cabe señalar que si se realizan licitaciones de espectro en 2021 antes de conocer si habrá o no cambios a los derechos establecidos para 2022, una vez asignadas las frecuencias el valor presente de las inversiones recibirá un daño irreversible. Por lo anterior, debería la industria promover como precondición para licitaciones de nuevas frecuencias para servicios móviles la certidumbre del monto de derechos en los años de vigencia de las nuevas concesiones.

Para el suscrito el efecto de mayores y crecientes montos de derechos por el uso del espectro es el desincentivo o postergación a la inversión, en lugar de un posible efecto en los precios de los servicios. 

De la microeconomía básica sabemos que si la demanda residual que cada concesionario enfrenta es lo suficientemente elástica, la incidencia de un incremento exógeno en su estructura de costos fijos por el incremento en derechos, es mayor sobre el oferente (concesionario) que la incidencia sobre el usuario, es decir, lo que pueda ser trasladado en mayores precios. 

La competencia efectiva en servicios de telecomunicaciones móvil existe, es evidente excepto para algunos, por lo que la incidencia será sobre los operadores en forma de una menor rentabilidad del capital invertido. Por lo tanto, existe un incentivo a disminuir la inversión o a postergarla por un plazo tal vez indefinido. 

Para aquellos cuya brújula es solo el tamaño de los concesionarios, si suponemos una competencia en cantidades (tipo Cournot para los iniciados) y los costos fijos aumentan para toda la industria (por el incremento en derechos), además de una demanda en el mejor de los casos constante o en contracción por la caída en el ingreso, producto de una paupérrima tasa de crecimiento desde 2019, agravada por el advenimiento de la Covid 19 y un escenario incierto de recuperación al nivel previo de la pandemia, el efecto indubitable es una tendencia a la concentración del sector como forma de mantener la viabilidad del sector. 

Lo anterior no necesariamente significa una disminución en la competencia efectiva, toda vez que no hay una relación estricta que sea positiva entre concentración y precios, lo cual todavía a algunos les cuesta trabajo entender. Ahí se los dejo de tarea.

Lo indubitable es que ante las circunstancias actuales de las finanzas públicas, por recursos escasos y otros proyectos prioritarios, y con un muy probable escenario de estancamiento en el crecimiento, lo cual significa no alcanzar los niveles de 2019 en los próximos años, lo que se requiere para las inversiones en telecomunicaciones es mayor certidumbre posible. 

Uno de estos factores el es monto esperado de derechos por el uso del espectro e incentivos a la inversión, empezando por desmantelar las regulaciones impuestas en forma asimétrica y que ahora resultan redundantes, promover la coinversión entre competidores y no seguir alimentado desde la regulación una polarización entre preponderante y no preponderantes, que luego se torne en contra del propio sector de telecomunicaciones como un todo.


[1] Como lo dice Gerardo Flores Ramírez en su opinión publicada en El Economista el 20 de octubre pasado: “Arturo Herrera prefirió solo replegar sus velas ahora para reintentar su estrategia irracional para el próximo año, por eso optaron por dejar desde ahora en la ley la estructura de artículos que ya traían en mente para 2021. Van a necear pues.”

Opinión de Ramiro Tovar Landa vía DPL News

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